领海基线

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领海基线与控制海域的关系
领海划界剖面示意图
  领海基线,是测量沿海国领海的起点。通常是沿海国的大潮低潮线。基线里面向陆地一侧的水域就是内水,向海的一侧首先是领海,然后有专属经济区大陆架各种管辖海域。可以说,这条线是各类海域的起算线。但是,在一些海岸线曲折的地方,或者海岸附近有一系列岛屿时,允许使用直线基线的划分方式,即在各海岸或岛屿确定各适当点,以直线连接这些点(这些点称为领海基点),划定基线。群岛国则可以按照连接群岛最外缘各岛和各环礁的最外缘各点的方式划定直线群岛基线,但这种基线划定的区域内,水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一至九比一之间,基线的长度也不应超过一百海里,围绕任何群岛的基线总数中至多百分之三可超过该长度,但是最长以一百二十五海里为限。此外,直线基线不得明显偏离海岸的一般方向,也不得将另一国的领海与专属经济区公海阻断。

  领海基线的主要意义在于:它是沿海国建立海洋管辖权主张的起始线。基线不仅对沿海国的领海主张有重要意义,而且对其它的海洋区域,即毗连区、专属经济区和大陆架的主张也至关重要。所以,确定沿海国基线的位置是确定不同海洋管辖区域的必要前提,而且对测量不同区域的具体宽度也非常关键。同样重要的是,它还表示国家陆地领土边界的外限,或基线向陆一侧的内水的边界。基线上的基点,对于确定与邻国的海洋边界非常重要,特别是对于那些以中间线为基础划定的边界。

  除非另有主张,沿海国会有一条“正常”基线,它与沿岸低潮线是一致的。然而,根据国际法还可以划出一些直线基线作为正常基线的补充。沿海国的实践证明,在这些种类的基线中,“直线基线”采用得最普遍。在许多情形下,沿海国以随意或灵活的态度适用国际法的相关规则,从而导致了过度主张的基线制度,从而引发了许多争议。的确,实践证明,各国在主张直线基线方面的做法与有关国际法提出的要求,特别是与《联合国海洋法公约》有关条款之间,存在很大差距,这种情况在东亚国家中尤为明显。

  东亚地区各国在主张直线基线的标准以及在它们的国家实践方面,均存在明显的不一致性,过分的直线基线主张会给沿海国的海洋管辖权主张带来明显的影响,即:用这种方法划出的直线基线,一方面增加了自己的内水面积,又将向洋一面测量各类海区的起算点外推。这类主张就是一种“管辖权的扩张”,与采用正常基线的情况相比,它明显地扩展了国家管辖海域,进而也波及到航行权和航行自由,并可能使海洋划界问题复杂化。由于东亚地区各国经济不断增长,政治信心不断增强,行使的海洋权力也越来越大,这些国家不太可能从现有的直线基线往后撤。在不断变化的形势下,这些国家在维护和实施自己的权益主张方面,挑战与机遇共存。

基线种类

  有关基线、海洋权利主张和海洋划界问题的国际法规则,构成了《联合国海洋法公约》和1958年海洋法四公约的主要内容。

正常基线

  沿海国如果没有其他基线,其起始基线就是《联合国海洋法公约》第5条规定的“正常”基线。该条规定,沿海国的正常基线是“沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。”这是对1958年《关于领海及毗连区公约》第3条的逐字重复。正常基线是世界上使用最普遍的基线。

  低潮线取决于垂直基准面的选定。《联合国海洋法公约》第5条存在的一个不确定的问题是,它没有规定用哪个特殊的垂直基准面来决定低潮线,显然这是由沿海国自己来决定的事,怎么确定都不算“错”。多数国家选择了平均大潮低低潮(MLWS)和最低天文潮线(LAT),当然也可选择其它多种低潮线。这种考虑特别重要,因为低潮线选择得越低,正常基线就会向海洋方面推得更远。值得注意的是,正常基线可能会随着时间的推移而发生相当大的变化,从而影响到所主张的海洋管辖权的外限。

直线基线

  如果一个国家地形特殊及地理环境受限制,国际法允许其不用正常基线而改用直线基线来测定海洋管辖权的范围。关于直线基线的规定见于1958年公约的第4条,后来成为《联合国海洋法公约》的第7条。

  《联合国海洋法公约》第7条以及1958年日内瓦公约有关第4条的意图很明显。设计这些条款的目的,就是为了应对海岸线极不规则的特别复杂的地理情势,在这些地形情况下,如果适用正常基线,将会产生同样不规则的海洋界限,如马赛克式的领海飞地,或国家领海内的非领海水域等。

  《联合国海洋法公约》第7条第1款规定了划定这类基线的关键标准,它规定直线基线只应用在如下地方:“在海岸线极为曲折的地方,或者如果紧接海岸有一系列岛屿”。另外,公约第7条第2款也允许“在因有三角洲和其他自然条件以致海岸线非常不稳定之外”使用直线基线。第7条第3款规定,“直线基线的划定不应在任何明显程度上偏离海岸的一般方向,而且基线内的海域必须充分接近陆地领土,使其受内水制度的支配。”第7条第4款还规定“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认者外,直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点。”第7条第5款还指出应考虑“对于有关地区所特有的并经长期惯例清楚地证明其为实在而重要的经济利益”之存在。最后,第7条第6款规定,沿海国适用直线基线制度,不得“致使一国的领海同公海或专属经济区隔断。”

  公约第7条的这种看似严格的规定却产生了若干问题,因为其中一些关键性的术语并没有清晰的定义,比如:

  海岸线多少或多深才算“极为曲折”?

  多少岛屿或这些岛屿彼此间有多近才能形成“一系列”岛屿?

  这一系列岛屿离海岸有多远才能算“紧接”海岸?

  什么是海岸线“非常不稳定”?

  什么叫海岸的“一般方向”?

  多大角度才算是在“明显程度上”偏离了这一方向?

  关于确定被一基线围成的海域是否“充分接近陆地领土,使其受内水制度的支配”,公约第7条也没有给出具体的规则。公约对于某一特定地区的特殊经济利益虽做了规定,但对于多长时间才能构成这一地区的“长期惯例”问题,并没有作出说明。

  由于这些不确定性,公约第7条看似严格的标准结果被随意解释,甚至被许多沿岸国的实践所忽视,导致了越来越多的国家提出了过度的直线基线主张,东亚地区国家的情况就是如此。遭到国际抗议的直线基线俯拾皆是,这些基线违反了公约第7条的规定,例如:基线中有些线段过长;使用远离海岸的基点;或使用远离海岸的“一系列”岛屿或这些岛屿彼此间很稀疏,以至于这些基线未能“充分接近”陆地以及所包围的海域不符合内水制度的规定等。

群岛基线

  领海直线基线群岛直线基线两者不易混淆,它们适用的是明显不同的规则。首先,对群岛国主张群岛基线和群岛水域而言,关键的一条是公约第47条第1款,它指出群岛国可以划定“连接群岛最外缘各岛和各干礁最外缘各点”的基线,随后该条列出了5个关键条件:主张国的主要岛屿应在群岛基线内,基线内的水域面积和陆地面积比应在1:1和9:1之间,任一单条基线的长度不应超出125海里,基线总数中有3%的基线长度不得超过100海里。

  东亚有两个群岛国印度尼西亚菲律宾,只有印尼建立了一整套的群岛基线。有关群岛基线的国际法规则已编纂在1982年《联合国海洋法公约》中,印尼是推进群岛国概念的主要先驱者之一。公约第47条的规定,在很大程度上受到1960年印尼“原创性”地提出的群岛基线概念的启发。需要指出的是,目前印尼正处于修订其群岛基线的过程中。至于菲律宾,构成菲国的诸岛屿形成了一群岛,显然它很适宜群岛国地位和公约第47条的适用,但目前看来,菲律宾主张的似乎是直线基线,而非群岛基线。

毗连区

  毗连区,顾名思义是连接领海的一部分海域。它的出现可追溯到200多年之前,但作为一项公认的国际法制度载入国际公约只是近几十年的事。1958年的《联合国领海及毗连区公约》中规定:“沿海国的毗连区不得延伸到从测算领海宽度的基线起12海里以外。”在1982年产生的《联合国海洋法公约》中,关于毗连区的范围有所扩大,即“毗连区从测算领海宽度的基线量起,不得超过24海里”。中国在1992年颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》中,才真正建立起中国的毗连区制度,规定了中国的毗连区是在领海之外、邻接领海宽度为12海里的一带海域。在该海域内,为防止和惩处在中国陆地领土、内水或者领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者入出境管理法律、法规的行为,中国有权行使管制权。

专属经济区

  1982年的《联合国海洋法公约》把专属经济区作为一项海洋法律制度正式确定下来,规定沿海国家可以建立宽度不超过200海里的专属经济区。在专属经济区内,沿海国家享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及底土的自然资源(包括生物或非生物资源)为目的的主权权利以及关于在该区域内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产等活动的主权权利;并对该区域内的人工构造物、海洋科学研究以及海洋环境保护等享有管辖权。